تنظیم گری: باز اندیشی ساختاری، سازمانی، مبانی و آثار

تنظیم¬گری: باز اندیشی ساختاری، سازمانی، مبانی و آثار
3-1: مبانی و ساختار تنظیم گری بانک مرکزی ایران
يكي از مسائل اساسي كه بيشتر كشورهاي در حال توسعه با آن مواجه مي شوند، نحوه نامناسب تعامل سياستهاي مالي و پولي است كه به كسري بودجه، انباشت بدهي هاي دولتي و تورم بالا منجر ميشود. به اعتقاد بسياري از كارشناسان اقتصادي اصلي ترين دليل تورم در كشورهاي در حال توسعه را ميتوان به پولي کردن كسر بودجه دولت از طريق استقراض از بانك مركزي منسوب كرد. در اين كشورها، در بيشتر موارد بانك مركزي و دولت در يك چارچوب عملكرد هماهنگ قرار دارند كه در آن بخشي از كسر بودجه دولت با وام¬گيري از بانك مركزي و با انتشار اسكناس تأمين مالي مي¬شود. در واقع، ميتوان گفت در حالي كه يکي از اهداف بلندمدت بانکهاي مرکز ي، حفظ و ارتقاي ثبات مالي سيستمهاي مالي از طريق كنترل تورم است، در رويارويي با مسأله تأمين مالي كسري بودجه دولت و روي آوري به خلق پول، اين هدف ناديده گرفته مي¬شود
اگر چه نمي¬توان ادعا نمود كه نهادها به تنهايي مي توانند يك سيستم را به نتيجه دلخواه برساند، اما آنچه مسلم است نحوه مناسب تخصيص قدرت تصميم گيري در تعامل بانك مركزي با قوه مجريه و قوه مقننه ميتواند نتايج سياستي مطلوب تري را به بار آورد (شاکری، 1393، ص 56.). در نظام بانکی ایران، بانک مرکزی به عنوان رگولاسیون کننده بزرگ در شبکه های بانکی مطرح می باشد و دارای جایگاه ویژه ای است.
3-1-1-مبانی و جایگاه قانونی بانک مرکزی در تنظیم گری یا رگولاسیون
تنظیم گری سیستم مالی-پولی گاها به عنوان نظریه ای از دولت و وضعیت ویژه ی آن در صلاحیت برای دخالت در کنترل و اداره امور تجاری و اقتصادی مطرح می باشد و گاهی نیز در جنبه های دیگری از زندگی روزمره اجتماعی و یا روش و رویکرد خاص برای برخی نهادهای عمومی مطرح می باشد. اما مواقعی این عامل در صلاحیت های تقنینی- شبه تقنینی از ظرف نهادهای خاصی جلوه می کند و یا وضع قوانین و مقررات مربوط به حوزه ای ویژه به این نهادها داده می شود که می تواند در قالب بخش نامه ها و مفاد قانونی ظاهر شود. مثلا دیدیه تروشه تنظیم گری را ماموریت ویژه ای اداری به منظور تامین منفعت عمومی که تضمین کننده کاربردی از حوزه قدرت عمومی در ارتباط با موضوع اقتصادی باشد می داند (Truchet, 2103, p. 15) و در واقع آن را نوعی تنظیم گری در حوزه خاص اقتصادی- مالی می داند و از طرفی نهاد تنظیم¬گر می تواند مستقل از دولت و یا در ارتباط با دولت مطرح شود.
بانک مرکزی ایران بر اساس قانون پولی- بانکی کشور که در تاریخ ۱۸/۴/۱۳۵۱ توسط مجلس شورای ملی تصویب شد عمل می کند. پس از انقلاب سال 1357 این قانون و عملکرد بانک مرکزی ایران با مختصر اصلاحاتی با عنوان "لایحه قانونی اصلاح قانون پولی و مالی کشور" در تاریخ ۱۸/۱۲/۱۳۵۸ که بیشتر جنبه اصلاحیه داشت و تغییر ماهوی نداشته است تصویب و به کارکرد ویژه خود ادامه داد و به عنوان تنظیم کننده بزرگ مالی- پولی کشور و نیز همراه در اعمال سیاست های پولی مطرح شده است.
در کنار این اصلاحات در قانون پولی و مالی کشور، قانون دیگری تحت عنوان قانون عملیات بانکداری بدون ربا که در تاریخ ۸/۶/۱۳۶۲ به تصویب مجلس رسیده است صلاحیت و حوزه عملکرد نظم دهندگی بانک مرکزی ایران را تکمیل کرد. اگرچه قانون اخیر بیشتر ناظر بر عملیات بانکداری داخلی بوده است ولی از آنجائی که صراحتا تاکید شده بود که کلیه عملیات بانکی باید بر اساس مقررات اسلامی باشد و نباید خلاف شرع اسلام فعالیت داشته باشد حوزه فعالیت و صلاحیت بانک مرکزی را تحت شعاع خود قرار داده بود.
3-1-2-استقلال بانک مرکزی لازمه رگولاتوری و تنظیم گری
بر اساس قانون پولی و بانکی کشور، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ايران بعنوان تنظيم کننده نظام پولی و اعتباری کشور، موظف به تنظيم مقررات مربوط به صدور و ورود ارز و پول رايج ايران و معاملات ارزی و تعهد و يا تضمين پرداخت‌های ارزی با تصويب شورای پول و اعتبار، مقررات مربوط به معاملات طلا با تصويب هيأت وزيران، تعيين کننده مقررات برای موسسات اعتباری غيربانکی و کليه مقررات، مصوبات يا بخشنامه‌های ناظر بر نظام پولی و اعتباری کشور است و برای این امر نیاز است تا این مرکز از استقلال کافی برخوردار بوده و از تنش های قوه ها و سازمان های مختلف بدور باشد.
دستاوردهاي علمي ناشي از نظريات و تجربيات اقتصادي باعث شده است، استقلال بانک مرکزی به ضرورتي پذيرفت شده براي اقتصاددانان و سياستمداران تبديل شود. همانطور كه ميدانيم، بانك مركزي تنها در صورتي با ساختاري مستقل شكل مي گيرد كه نهادهاي قانوني مرتبط با آن وجود داشته باشد و مسلمًا بدون ائتلاف سياسي اين امر محقق نخواهد شد. بنابراين، اقتصادانان به دنبال شاخصهايي براي استقلال قانوني بانك مركزي بوده اند. شاخصهاي اوليه اي كه براي بررسي استقلال بانك مركزي مورد استفاده قرار گرفتند، بر دو ويژگي قانوني متمركز بود كه عبارتند از: فرآيند انتصاب هيأت عامل بانك مركزي و استقلال بانك مركزي در اتخاذ سياستهاي پولي. لایبک (1999) به بررسي استقلال بانك مركزي پرداخت و براي اين امر ۲۱ معيار مختلف را در نظر گرفت. در اين شاخص، تعامل درست دولت و بانك مركزي در شكل دهي سياستهاي پولي و سياست هاي ارزي و اهميت پاسخگو بودن بانك مركزي در کنار مواردي مانند شر ايط مالي بانك هاي مركزي و وجود حسابرس مستقل در نظر گرفته شده است. از سوي ديگر، لايبك براي برخي ناهنجاريهاي نهادي امتياز منفي در نظر گرفت.
هدف بيشتر تحقیق محققان آن بود كه علاوه بر مقايسه ميان عملكرد بانكهاي مركزي مختلف تأثير استقلال بانكهاي مركزي بر تورم كشورشان را بررسي نمايند. بيشتر كارهاي انجام شده (به ويژه براي كشورهاي توسعه يافته) مؤيد وجود رابطه منفي معنادار ميان استقلال بانك مركزي و تورم بوده است؛ اما وجود شاخصهاي قانوني براي بررسي استقلال عملي بانكهاي مركزي ناكامل بوده و توان تعيين حدود مرزهاي قدرت ميان بانك مركزي و دولت را نمي توانند در عمل مشخص كنند. حتي در صورتي كه قانون در اين مورد كاملا صريح باشد، ممكن